Banda larga para todos: como alcançar este objetivo?
Marcello Miranda
I)Introdução
Parece não haver dúvida sobre a essencialidade de disponibilizar banda larga para todos os cidadãos brasileiros.
Todos sabemos da relevância da banda larga na produtividade da economia, nos impactos educacionais, culturais e sociais que ela provoca. O crescimento da banda larga proporciona benefícios em todos os pontos da cadeia produtiva. Levantamentos indicam que um incremento de 10% de banda larga implica num crescimento do PIB de 0,1% a 1,4% e no nível de emprego em torno de 0,5%.
Alguns chegam a afirmar que em 2020 “o nível de desenvolvimento dos países será medido em terabytes, e não em renda per capta” (Cláudio Dascal, revista Teletime, junho 2009).
Qualquer crescimento de banda larga impacta no crescimento econômico e na criação de postos de trabalho mais qualificados. Todos os países desenvolvidos e vários países chamados emergentes tem investido maciçamente nisso. Quando um país não tem uma rede significativa de banda larga, as empresas ficam de fora da economia, os empregados não se capacitam, reduz a capacidade da sociedade exercer plenamente sua cidadania.
A pergunta que se faz, então, é: como trilhar um caminho para alcançarmos patamares ótimos de universalização que coloquem nosso país e os brasileiros próximos daqueles obtidos por países chamados desenvolvidos?
A resposta: elaborando um plano nacional de banda larga que reflita os anseios e necessidades de nossa sociedade. Particularmente, neste trabalho, discutindo a maximização dos aspectos relativos à universalização contidos nas alterações dos contratos de concessão do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC) para 2011-2015.
2) Um retrato da banda larga no Brasil
No final de 2008 o Brasil possuía cerca de 10 milhões de acessos banda larga (fixa) e se encontrava entre os 10 países com mais acessos banda larga no mundo.
Por outro lado, em termos de densidade de banda larga (acessos por 100 habitantes) o Brasil está abaixo da média mundial, segundo a União Internacional de Telecomunicações (UIT).
Com uma penetração de 5,2 acessos por habitante, o país ocupa a 67ª posição, atrás do Chile (8,5 acessos por 100 hab.), México (7,1 acessos por 100 hab.) e Argentina (7,8 acessos por 100 hab.), por exemplo.
Estudo da Merril Lynch, divulgado pela Momento Editorial, destaca que “mesmo quando se constata que as maiores taxas de penetração da banda larga despontam nos países mais ricos (a Dinamarca liderava o ranking, com 39,2%), os governos de nações mais ricas ou de economias intermediárias resolveram implementar políticas públicas para aumentar a capilaridade das redes e a velocidade de transmissão.”
No Brasil, apenas sete estados da federação concentravam, no primeiro trimestre de 2009, cerca de 9 milhões dos acessos banda larga fixos, o que representa 72,1% de todos os acessos nacionais: Distrito Federal, São Paulo, Santa Catarina, Paraná, Rio Grande do Sul , Minas Gerais e Rio de Janeiro.
Segundo o barômetro Cisco, os piores índices são da Região Nordeste (1%), seguida da Região Norte (2,96%) e Centro-Oeste (5,49%).
As regiões Sudeste, com 6,24%, e Sul, com 6,61%, se destacam no cenário nacional. São Paulo, sozinho, possui quase o dobro do percentual de penetração nacional (9,12% versus 5,2%)
As operadoras de telefonia fixa, utilizando a tecnologia ADSL, são as principais provedoras com 70% dos acessos, seguidas pelas operadoras de TV por assinatura (26%).
O acesso banda larga via telefonia móvel continua em escala crescente. Em dezembro de 2008, segundo estimativa do IDC, a quantidade de assinantes de banda larga por meio da telefonia móvel teria alcançado o patamar de cerca de 2 milhões de assinantes, um crescimento de 50,3% em relação ao primeiro semestre de 2008.
Somando-se o acesso móvel ao acesso fixo, o Brasil possuía, no final de 2008, 11,82 milhões de conexões de banda larga.
Um dos principais pontos de aceleração do aumento da penetração da banda larga está relacionado à massificação dos computadores. Este fator vem facilitando a redistribuição do acesso via banda larga entre as regiões brasileiras.
2.1) Tributação
Por outro lado, dois fatores são considerados como os principais inibidores do crescimento da banda larga: a renda média baixa do brasileiro e o preço alto do acesso.
O Brasil apresenta a segunda maior carga tributária em telecomunicações entre 101 países analisados pela consultoria Deloite – Global Mobile Tax Review. Com uma carga tributária de 40,2%, só fica atrás da Turquia, que tem 44,6 % de tributação sobre serviços de telecomunicações.
Se compararmos com os três países que compõem os BRICs, a situação é realmente alarmante. Na China a tributação é de 4,6%; na Índia 11,7% e na Rússia 18,1%.
A média mundial de tributação sobre os serviços de telecomunicações é de 17,4%. O Brasil possui uma carga tributária que é maior do que o dobro desta média.
Recentemente o Confaz (Conselho Nacional de Política Fazendária) decidiu permitir a isenção do ICMS sobre o serviço de banda larga em três estados: São Paulo, Pará e Distrito Federal. A decisão vale para os serviços de banda larga que custem até R$ 30,00 (trinta reais), aí incluído o valor do aluguel do modem, dentro dos programas de Internet Popular.
A redução tributária, discutida no âmbito de um programa nacional de banda larga, é um fator essencial para a massificação do serviço
3) Metas dos Contratos de Concessão
Hoje, as regiões mais remotas do país só são atendidas pelos serviços de telecomunicações por força da obrigação de cumprimento das metas de universalização do STFC, contidas nos contratos de concessão. Mesmo assim, cerca de 40% dos domicílios do país não têm acesso à telefonia residencial devido ao alto valor tarifário.
Daí a importância de discutirmos profundamente os impactos das propostas da Anatel para o período 2011-2015 em relação aos contratos de concessão.
Conforme as cláusulas 3.1 e 3.2 dos contratos de concessão do STFC, o prazo da concessão se estenderá até 2025. De cinco em cinco anos podem ocorrer alterações contratuais, ou seja, em 31 de dezembro de 2010, 31 de dezembro de 2015 e 31 de dezembro de 2020.
“Nestas datas poderão ser estabelecidos pela Anatel novos condicionamentos e novas metas de universalização e de qualidade, tendo em vista as condições vigentes à época, mediante Consulta Pública a ser realizada 24 (vinte e quatro) meses antes dos prazos de revisão fixados nos Contratos”. (site da Anatel)
No dia 30 de março de 2009 a Anatel colocou em consulta pública (nº 13) a proposta do novo Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado prestado em regime público para o período de 2011 a 2015 (PGMU 2011-2015).
A consulta pública possui um capítulo intitulado “Das metas de implementação da infraestrutura de rede de suporte do STFC para conexão em banda larga”. São metas de backhaul e de expansão da infraestrutura de rede de suporte para conexão em banda larga de alta capacidade que devem ser cumpridas pelas concessionárias a partir de 1º de janeiro de 2011.
Alguns exemplos de metas a serem cumpridas
a) Todas as sedes municipais devem ter disponível backhaul instalado pelas concessionárias do STFC na modalidade local, com capacidade mínima que varia de 8 Mbps (municípios de até 10.000 habitantes) a 128 Mbps (municípios com mais de 60.000 habitantes).
b) Instalação de backhaul nas suas respectivas áreas geográficas de concessão de maneira a que 40% das localidades estejam atendidas até 31 de dezembro de 2012, chegando a 100% das localidades até 31 de dezembro de 2015.
c) As concessionárias do STFC na modalidade local, em suas respectivas áreas geográficas de concessão, têm por obrigação tornar disponível o acesso ao backhaul, nos termos da regulamentação aplicável, atendendo, prioritariamente, a implementação de políticas públicas de telecomunicações.
A consulta terminou no dia 30 de junho de 2009.
Previstas no Artigo 42 da Lei Geral de Telecomunicações (LGT), as consultas públicas tem como objetivo obter contribuições da sociedade para a consolidação e aperfeiçoamento dos atos normativos da Anatel. No entanto, a divulgação pura e simples na Internet e a publicação no Diário Oficial da União não garantem uma participação efetiva da sociedade. A maior parte das críticas e sugestões acabam sendo feitas por representantes do mercado ou órgãos especializados de defesa do consumidor.
Foi o que aconteceu com a Consulta Nº 13.
Apesar disso, a proximidade da realização da Conferência Nacional de Comunicação cria o ambiente propício para aprofundarmos a discussão das metas definidas, até porque as metas de universalização terão que ser submetidas à aprovação, por meio de Decreto do Presidente da República, conforme definido no artigo 18, inciso III, da LGT.
3.1) Os Contratos de Concessão
A Lei Geral de Telecomunicações, de 16 de julho de 1997, dispõe sobre a organização dos serviços de telecomunicações.
O artigo 83, Parágrafo Único, define que “concessão de serviço de telecomunicações é a delegação de sua prestação, mediante contrato, por prazo determinado, no regime público, sujeitando-se a concessionária aos riscos empresariais, remunerando-se pela cobrança de tarifas dos usuários ou por outras receitas alternativas e respondendo diretamente pelas suas obrigações e pelos prejuízos que causar.”
Maria Sylvia Zanella Di Pietro define a “concessão de serviço público como o contrato administrativo pelo qual a Administração Pública delega a outrem a execução de um serviço público, para que o execute em seu próprio nome, por sua conta e risco, mediante tarifa paga pelo usuário ou outra forma de remuneração decorrente da exploração do serviço”.
Qual a importância destas definições para a nossa discussão? Ocorre que muitas vezes há uma certa confusão entre o que o Estado pode ou não pode fazer em relação às concessionárias de telecomunicações. Se é verdade que as cláusulas do contrato que dizem respeito ao equilíbrio econômico-financeiro garantem ao concessionário remuneração que lhe permita manter, durante toda a execução, a relação custo-benefício estabelecida no momento da celebração do contrato, por outro lado, não é menos verdadeiro, como afirma Maria Sylvia, que este aspecto contratual “não afasta o fato de que a concessão é uma forma de prestação de serviço público; em consequência, tudo o que diz respeito à organização do serviço público é fixado unilateralmente pelo Poder Público e pode ser alterado também unilateralmente para adaptação às necessidades impostas em benefício do interesse público.”
Portanto as duas idéias tem que estar articuladas: “de um lado, a de que, para o concessionário, a concessão constitui um empreendimento que visa ao lucro, mas que envolve determinados riscos; de outro, a de que para a Administração, o objeto do contrato é um serviço público e, portanto, uma atividade que atende a necessidades coletivas e, por isso mesmo, não pode parar”.
Este é o caso da imposição de metas às concessionárias que possam auxiliar no sentido da universalização da banda larga.
3.2) Posição das concessionárias
Durante o processo de consulta pública a Abrafix (Associação Brasileira das Concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado) questionou as novas metas:
“Contudo, para algumas obrigações especificas propostas na minuta do PGMU, como a ampliação da capacidade do Backhaul e a definição de capacidade mínima de backbone, a ABRAFIX entende que estas metas não se enquadram como metas de universalização e sim de expansão da rede de suporte do STFC e não deveriam estar relacionadas no PGMU, estando vinculadas à ampliação da rede para atendimento de uma expectativa de crescimento de demanda, que pode perfeitamente ser suportada pela gestão comercial das concessionárias a medida que essa expectativa for se concretizando”.
Além de alegar que as novas metas podem afetar diretamente o equilíbrio econômico dos contratos, a Abrafix cobra da Anatel a indicação das fontes de recursos para bancar os novos ônus. E sugere a exclusão da meta de infraestrutura de rede de suporte ao STFC para conexão banda larga de alta capacidade de transmissão (artigo 23 da Consulta).
A Telefônica chega a rotular as metas de “ilegais”, pois, segundo ela, impõe “obrigações de universalização em localidades que já dispõem de infraestrutura”.Afirma ainda que estaria ocorrendo “intervenção indevida na atividade econômica, contrariando o artigo 126 da LGT, que estabelece a não intervenção na exploração econômica dos serviços prestados em regime privado.”
As cinco concessionárias – Oi, Telefônica, Embratel, CTBC e Sercomtel contrataram uma consultoria, LCA, para calcular os custos de todas as novas metas de universalização: 14 mil novos TUPs (telefones públicos) em quilombos, áreas rurais e aldeias indígenas; 92 mil orelhões em escolas e postos de saúde em cidades com menos de 100 habitantes; 12 mil TUPs para atender a meta de adaptação de 2% da planta para deficientes auditivos, de fala e físicos; construir 2,5 mil novos backhauls para atender à determinação de dobrar a banda em municípios acima de 10 mil habitantes e construção de links de 2,5 Gbps em municípios não atendidos pela troca de metas. Segundo a LCA seriam necessários R$ 13,2 bilhões para responder às novas metas, mesmo descontando a economia da redução dos TUPS de 6 por mil habitantes para 4,5 para cada mil habitantes. Destes R$ 13,2 bilhões seriam necessários R$ 6,5 bilhões para responder às metas de rede de suporte do STFC para conexão em banda larga.
Diz a consultoria LCA:
“Desta maneira, as metas de rede de suporte de STFC para conexão em banda larga propostas pelo novo PGMU devem gerar um efeito líquido negativo para as concessionárias do STFC de R$ 6,5 bilhões. A duplicação da capacidade de transmissão do backhaul (Artigo 19) seria responsável por R$ 385 milhões, enquanto R$ 6,1 bilhões representariam o ônus associado às metas de link de 2,5 Gbps (artigos 23 a 25)”.
“Do exposto, constata-se que as metas de infraestrutura de rede de suporte do STFC para expansão da conexão em banda larga presentes na CP no13 implicam elevado ônus para as concessionárias do STFC – da ordem de R$ 6,5 bilhões – com peso expressivo para as metas de link de 2,5 Gbps (artigos 23, 24 e 25), que envolvem um prejuízo de R$ 6,1 bilhões enquanto a duplicação da capacidade de transmissão do backhaul (artigo 19) tem impacto negativo da ordem de R$ 385 milhões”.
A Anatel, por outro lado, argumenta que nas contas das concessionárias não estão sendo consideradas as novas receitas oriundas da instalação das novas linhas do backhaul. Segundo a Anatel a instalação destas linhas custaria aproximadamente 1 bilhão de reais e a exploração econômica do backhaul expandido amortizaria estes custos, ou seja, não colocaria em risco o equilíbrio econômico financeiro do contrato.
A Abranet (Associação Brasileira dos Provedores de Acesso, Serviços e Informações da Rede Internet) questiona a consulta pública. Para a Abranet existe a “necessidade de que a universalização de serviços caminhe lado a lado com a competição efetiva no mercado, pois somente com a pluralidade de opções e preços justos haverá um uso efetivo da infraestrutura já existente”.
“A ausência de competição efetiva no mercado de telefonia fixa e a ampliação do já tão prejudicial monopólio consolidado na detenção dos meios a partir do incentivo às concessionárias de STFC para a ampliação de backhaul como parte das obrigações de universalização, além da contratação de tais empresas pelo próprio governo federal para o Programa Banda Larga nas Escolas e Gesac, acabam por dificultar a instalação de um ambiente de competição saudável no setor”.
As concessionárias, na verdade, colocam dois argumentos principais contra as propostas: falta de indicação de fonte de receita para as metas e erro ao estabelecer metas de universalização para um serviço que estaria na ordem econômica, ou seja, que apenas a dinâmica do mercado deveria equacionar.
São argumentos extremamente frágeis.
Quando a Anatel negociou com as concessionárias a troca de metas dos contratos de concessão (instalação de Postos de Serviços de Telecomunicações por instalação de infraestrutura de banda larga através do Decreto nº 6424/08) não houve reclamações. Se naquela ocasião todas as partes envolvidas aceitaram a troca de metas, por que agora a ampliação das metas de universalização da banda larga é questionada? Incoerência ou má-fé das concessionárias?
Na época, o vice presidente da Brasil Telecom, Luiz Tenório Perrone, afirmava sobre a troca de metas: “do ponto de vista da expansão da infraestrutura de telecomunicações, faz sentido para uma operadora. Trata-se de um investimento que pode gerar oferta de serviços na ponta, ou seja, é um investimento produtivo para a operadora, ainda que os recursos resultantes da venda da capacidade de rede no atacado, para terceiros, tenham que ser revertidos para as novas metas de universalização.”
Não há como as empresas utilizarem o argumento do desequilíbrio financeiro do contrato quando elas apenas apresentam um lado da equação - o do investimento para cumprimento das metas -, e não calculam ou consideram as novas receitas oriundas da ampliação da infraestrutura e das novas linhas do backhual.
4) Conclusão ou quase
A prestação da banda larga em regime público é essencial, pois um serviço importante e estratégico como este não pode ser prestado apenas no regime privado. E, neste sentido, a Consulta Pública nº 13 favorece o debate. O texto da consulta parte de uma interpretação clara de que as metas de universalização precisam ser modificadas após 11 anos de privatização do setor de telecomunicações.
Gostaria de destacar que parto de uma situação dada, ou seja, o serviço de banda larga vem sendo prestado diretamente pelas concessionárias, e não por meio de subsidiárias, conforme determina o artigo 86 da Lei Geral de Telecomunicações.
Esta situação foi derivada de uma interpretação, pela Anatel, do artigo 207 da LGT, que favoreceu as concessionárias de STFC ao não obrigá-las a constituir uma empresa específica para prestar o serviço de banda larga.
Hoje, quando a Anatel estabelece metas para garantir a universalização da banda larga, as operadoras protestam.
A argumentação de que incentivando a competição o serviço seria universalizado – como supõem alguns ocorreria caso as concessionárias criassem subsidiárias para prestar o serviço de banda larga - é uma falácia. O nível de universalização alcançado na telefonia fixa, mesmo baixo, só foi possível graças à imposição das metas contidas nos contratos de concessão.
O Plano Geral de Metas de Universalização colocado em consulta pela Anatel impõe a ampliação da capacidade do backhaul e a definição da capacidade mínima do backbone, ou seja, tenta atuar diretamente na perspectiva de responder a grande demanda por infraestrutura para as redes de suporte para conexão em banda larga.
Não dá para afirmar que as propostas contidas no PGMU 2011-2015 são suficientes para alcançar os objetivos colocados pela Anatel no caminho de universalização da banda larga. É bastante provável que sejam insuficientes.
Por outro lado, a colocação destas metas nos contratos de concessão que irão vigir de 2011 a 2015 provoca um debate necessário sobre o papel das concessionárias de telecomunicações neste processo.
A reação negativa das concessionárias demonstra que as concessões também precisam ter o seu caráter aprofundado.
As metas continuam desarticuladas em relação a um plano nacional de banda larga para o país. Temas como a reativação da Telebrás (disponibilizando uma rede de comunicação de dados própria para o Estado e como instrumento de inclusão digital), um plano para última milha (como distribuir a banda larga do backhaul até as empresas e residências), a redefinição do serviço que deve ser prestado em regime público e a redefinição tributária sobre a banda larga são apenas alguns aspectos que deverão ser discutidos se quisermos realmente abordar seriamente este problema estratégico.
Este é o debate. Vamos a ele.
5) Glossário (baseado em definições da Anatel)
a)Banda larga (broadband) é a designação genérica para sistemas que apresentam altas taxas de transmissão. No Brasil são considerados banda larga os sistemas que possuem taxa de transmissão de dados acima de 56 Kbps(quilo bits por segundo).
b) Serviço de Comunicação Multimídia (SCM) é um serviço fixo de telecomunicações de interesse coletivo, prestado em âmbito nacional e internacional, no regime privado, que possibilita a oferta de capacidade de transmissão, emissão e recepção de informações multimídia (dados, voz e imagem), utilizando quaisquer meios, a assinantes dentro de uma área de prestação de serviço.
c) Backhaul é a infraestrutura de rede de suporte do STFC para conexão em banda larga, interligando as redes de acesso ao backbone da operadora.
d) Backbone é uma conexão de alta velocidade que funciona como a espinha dorsal de uma rede de comunicação, transportando os dados reunidos pela rede menores que estão a ela conectados.
e) Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC) corresponde ao nome técnico do serviço de telecomunicação realizado através da transmissão de voz e de outros sinais destinados à comunicação entre pontos fixos determinados, utilizando processos de telefonia. Entre as modalidades de telefonia fixa para o público em geral estão o serviço Local, o serviço de Longa Distância Nacional (LDN) e o serviço de Longa Distância Internacional (LDI).
6) Referências
a) Lei Geral de Telecomunicações – LGT – Lei nº 9.472 de 16 de julho de 1997
b) Consulta Pública nº 13 – Plano Geral de Metas para Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado – PGMU – 2011/2015
c) Contribuições à Consulta Pública nº 13 – Site da Anatel
d) Parcerias na Administração Pública – Maria Sylvia Zanella Di Pietro – 2005 – São Paulo: Atlas
e) Barômetro Cisco – Banda Larga Brasil – elaborado por IDC para a CISCO - site da Cisco
f) Revista Teletime – nº 122 – junho de 2009 – Converge Comunicações
g) Tele.síntese análise nº 197 de 19 de junho de 2009 – Momento Editorial
h) Tele.síntese análise nº 199 de 3 de julho de 2009 – Momento Editorial
i) Tele.síntese análise nº 200 de 9 de julho de 2009 – Momento Editorial
j) Decreto nº 6.424, de 4 de abril de 2008
7) Anexo:
Lei Geral de Telecomunicações
Art. 2° O Poder Público tem o dever de:
I - garantir, a toda a população, o acesso às telecomunicações, a tarifas e preços razoáveis, em condições adequadas;
Art. 18. Cabe ao Poder Executivo, observadas as disposições desta Lei, por meio de decreto:
III - aprovar o plano geral de metas para a progressiva universalização de serviço prestado no regime público;
Art. 42. As minutas de atos normativos serão submetidas à consulta pública, formalizada por publicação no Diário Oficial da União, devendo as críticas e sugestões merecer exame e permanecer à disposição do público na Biblioteca.
Art. 83. A exploração do serviço no regime público dependerá de prévia outorga, pela Agência, mediante concessão, implicando esta o direito de uso das radiofreqüências necessárias, conforme regulamentação.
Parágrafo único. Concessão de serviço de telecomunicações é a delegação de sua prestação, mediante contrato, por prazo determinado, no regime público, sujeitando-se a concessionária aos riscos empresariais, remunerando-se pela cobrança de tarifas dos usuários ou por outras receitas alternativas e respondendo diretamente pelas suas obrigações e pelos prejuízos que causar.
Art. 86. A concessão somente poderá ser outorgada a empresa constituída segundo as leis brasileiras, com sede e administração no País, criada para explorar exclusivamente os serviços de telecomunicações objeto da concessão.
Parágrafo único. A participação, na licitação para outorga, de quem não atenda ao disposto neste artigo, será condicionada ao compromisso de, antes da celebração do contrato, adaptar-se ou constituir empresa com as características adequadas.
Art. 126. A exploração de serviço de telecomunicações no regime privado será baseada nos princípios constitucionais da atividade econômica.
Art. 207. No prazo máximo de sessenta dias a contar da publicação desta Lei, as atuais prestadoras do serviço telefônico fixo comutado destinado ao uso do público em geral, inclusive as referidas no art. 187 desta Lei, bem como do serviço dos troncos e suas conexões internacionais, deverão pleitear a celebração de contrato de concessão, que será efetivada em até vinte e quatro meses a contar da publicação desta Lei.
§ 1° A concessão, cujo objeto será determinado em função do plano geral de outorgas, será feita a título gratuito, com termo final fixado para o dia 31 de dezembro de 2005, assegurado o direito à prorrogação única por vinte anos, a título oneroso, desde que observado o disposto no Título II do Livro III desta Lei.
§ 2° À prestadora que não atender ao disposto no caput deste artigo aplicar-se-ão as seguintes disposições:
I - se concessionária, continuará sujeita ao contrato de concessão atualmente em vigor, o qual não poderá ser transferido ou prorrogado;
II - se não for concessionária, o seu direito à exploração do serviço extinguir-se-á em 31 de dezembro de 1999.
§ 3° Em relação aos demais serviços prestados pelas entidades a que se refere o caput, serão expedidas as respectivas autorizações ou, se for o caso, concessões, observado o disposto neste artigo, no que couber, e no art. 208 desta Lei
